晨光刚透窗纸，政事堂内烛火未熄。苏桐指尖抚过案上三份回文，眉头微蹙。永昌、安平、怀远——这三州地处北地重灾之区，本应是免税诏最先落地之处，可七日过去，仅有一纸“已收诏书，容议施行”的搪塞文书递来，连里正名单都未附。
她将文册推至一旁，另取一本摊开，是工部昨夜呈报的河工进度。黄河故道疏浚原定十日内动工，如今各县皆无动静。再翻户部汇总，十七个受灾州府中，仅有京畿五县上报了减税明细，其余皆以“账册待核”“仓粮待盘”为由拖延。
陈昭立于侧案前，低声禀报：“昨日我派人去查驿道传令记录，三道诏书确已送达各州衙门签押房，签收人皆为当值师爷。但据驿卒所言，有些州府收到后并未立即呈交知府，有的甚至隔了三四天才拆封。”
苏桐垂眸，指节轻叩桌面。她提笔在纸上勾出一条线，从京城始，经三处要道，止于北方诸州。又在一旁写下数字：七日传令，五日滞留，一日批“容议”。
“一道政令，走七天，停五天，最后换来一句‘容议’。”她声音不高，“百姓等得起吗？”
陈昭未答，只觉袖口微紧。他知道她动了真怒，越是平静，越是不容转圜。
苏桐起身，走到舆图前。手指沿黄河划过，停在几处决口旧址。那里本该已有民夫进场，如今却仍是荒滩一片。她转身道：“你去调近十年赈灾政令执行案卷，我要看凡是涉及减赋、修渠、设医馆的，地方回应如何。”
半个时辰后，陈昭抱来厚厚三叠文书。苏桐逐页翻阅，目光渐冷。自先帝年间起，凡朝廷下减免令，北方八州平均延迟二十三日方始施行；若涉及拨款或征役，则有六成以上最终不了了之。更有甚者，将“以工代赈”曲解为“以赈代工”，只发薄粮，不兴工程，使灾民徒受嗟来之食。
“不是不会办，是不愿办。”她合上卷宗，“有人巴不得百姓苦些，好显得他施恩；也有人怕事成了，反显出从前不作为。”
她提笔拟令：“着政事堂设惠民稽察司，择吏员三人，即日赴永昌、安平、怀远查访实情，直报于我。”落款时又添一句：“不惊官府，不乘官驿，微服行察。”
陈昭接过令纸，欲言又止。
“你想问为何不派御史？”苏桐似有所察，“御史台官衔高，一动便惊蛇。这些人常年在京，面孔熟，底细也被人知。去了地方，还未开口，人家早已备好假账簿等着。”
“那该选何人？”
“非世家出身，无地方经历，父母籍贯不在稽察州府。”她说得极准，“要那种从底层一步步熬上来的，懂民间疾苦，也不怕吃苦。”
陈昭点头退下。
未时初刻，玄烨宸步入政事堂。见苏桐正伏案批文，案头堆满各地奏报，眉心微锁。他走近问道：“新政推行，可是遇阻？”
苏桐未抬头，只将两册并排置于案上。一册为朝廷政令流转时间表，红笔标出每道诏书发出与签收日期；另一册为地方公文抄录，其中永昌知府收到免税诏后第五日才批“交户房议”，而该州户房竟回批“此事重大，宜缓不宜急”。
皇帝凝视良久，神色渐沉。
“并非所有官员都忠于职守。”苏桐终于开口，“他们不怕抗命，只怕担责。于是便拖，便推，便用一个‘议’字，把活路堵死在公文堆里。”
玄烨宸沉默片刻，低声道：“再发一道督令便是。”
“督令已发三遍。”她抬眼看他，“上次户部催缴秋税，某县延误半月，理由竟是‘印信遗失’。后来查实，不过是县令儿子娶亲，挪了库银办酒席。等朝廷发觉，百姓已被追比入狱。”
皇帝眼神一震。
“百姓不识字，不懂律，只知官府说收就收，说免就免。若免令不下乡，那便是空话；若空话成了常事，民心也就散了。”
她取出一份清单，是太医院报来的药材发放记录。原定送往徽州十村的五百斤陈皮茯苓，至今未出州库。理由写着：“道路泥泞，车马难行。”
“春汛将至，山路怎会不通？不过是不想送罢了。”她语气依旧平稳，“陛下，仁政若止于州衙门槛，那就不是仁政，是演政。”
玄烨宸缓缓坐下，手按玉带，指节微微用力。良久，他道：“你要如何？”
“请赐紫宸巡牌。”她说，“许稽察吏员持牌调阅账册，传唤乡老里正，不必经地方许可。”
皇帝盯着她看了许久，终是点头。“准了。若有阻挠者，以欺君论。”
苏桐谢恩，却不急于退下。她从袖中取出三枚铜牌，正面刻“政事堂稽察”五字，背面各编号码。又附三纸密函，封口压印。
“人选定了？”他问。
“皆是六部低阶吏员，清寒出身，未曾外放。”她将铜牌与函件交予陈昭，“明日启程，走小路，住村店，随身不带官物。”
陈昭捧物而出。
当夜，苏桐仍坐于政事堂。烛火映照案头新增一册，封面写着《稽察行程密档》。她翻开第一页，在“永昌”条下记：“三月十一日启程，甲组李承业、乙组赵元朗、丙组孙文通，各携巡牌副本，路线分三道，互不知彼此行踪。”
窗外天色微明，檐角滴露。
她执笔在手，正欲继续批阅新到奏章，忽闻门外脚步轻稳。陈昭归来，站在帘外低声回话：“人已离城，皆换粗布衣，背囊带干粮，走的是北郊野道，未惊动驿站。”
苏桐点头，未语。
她提起朱笔，在舆图上的永昌位置点了一点。红痕如豆，落在干涸的河床上。
此时，北方黄土官道上，三人正低头前行。一人肩挎布袋，袋口露出半截药秤；一人手中攥着一本破旧账册；最后一人身形最矮，背着一只竹箱，箱角钉着铁皮，走得吃力，却不肯让人替他分担。
他们穿过一片枯树林，远处村落隐约可见。炊烟未起，田埂荒芜。
忽然，走在前头的李承业停下脚步，从怀中掏出一块铜牌看了看，又望向不远处立着的一块木牌。那是朝廷张贴的免税告示，纸面已被撕去大半，剩下几行字歪斜残缺：
“……永昌等五州免除本年田赋……不得擅增名目……违者……”
风掠过旷野，碎纸扑簌作响。
他伸手摸了摸牌脚，泥土松动，底下似乎埋着什么东西。他蹲下身，用手指抠了几下，挖出一角泛黄的纸边。
还未展开，身后传来马蹄声。
他迅速将纸塞回土中，站起身拍净手，继续向前走去。
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